Эксклюзив
Чернышов Михаил Михайлович
24 декабря 2018
674

О проблемах в бюджетной системе Российской Федерации

Профессор Чернышов Михаил Михайлович

8(903)770-45-35

domagmu@yandex.ru

 

О проблемах в Бюджетной системе РФ я обращался на имя Президента Российской Федерации Д.А. Медведева в апреле 2011 года, на имя Президента Российской Федерации В.В. Путина в апреле 2013 года и в апреле 2015 года.

Ответы на указанные обращения, полученные из Минфина России, меня не устроили.

Считаю, что на настоящее время положение дел в Бюджетной системе РФ еще больше усугубилось, что, в свою очередь, повлияло на правовую систему и систему государственного и муниципального управления в Российской Федерации.

Нынешнее негативное положение дел в исполнении бюджетов Бюджетной системы Российской Федерации сложилось после введения так называемой бюджетной классификации в 2005 году, т.е. с федерального бюджета на 2006 год. 

За основу бюджетной классификации была взята бюджетная классификация, применяемая в Соединенных штатах Америки, в которой предусмотрены столбцы программ и подпрограмм, как классификационные признаки расходных обязательств.

С одной стороны, это понятно, так как путаницу в методы научного исследования внесли еще советские ученые, которые исключили метод классификации из перечня методов научного исследования после революции 1917 года. 

С другой стороны, получается, что методология научного исследования не изучается в высшихучебных заведениях финансового и экономического профилей.

Достаточно часто можно услышать высказывания типа «Бюджетное правило».

Так, за бюджетное правило выдаются отчисления в стабилизационный фонд. Но на самом деле это закреплено законом о бюджете. А вот начисления заработной платы работникам государственных и муниципальных бюджетных учреждений должны производиться по бюджетным нормам и правилам, чего, к сожалению,  не наблюдается с 2010 года.

В Российской Федерации правовые акты, являющиеся расходными обязательствами расходной части федерального, регионального и местного бюджетов принимают представительные органы власти, высшие должностные лица и исполнительные органы власти. Расходными обязательствами являются также международные договоры Российской Федерации. Все это изложено в ныне действующем Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Вполне вероятно, что работники Минфина Правительства Российской Федерации не знают и не руководствуются в своей работе Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации и другими законами, то есть не знают и не понимают систему органов власти государственного и муниципального управления и систему принимаемых нормативных правовых актов.

Что же в итоге получила на настоящее время наша страна?

С вводом бюджетной классификации громко было объявлено, что в Российской Федерации проводится реформа бюджетной системы России.Был и бюджет, ориентированный на результат, был и проектный бюджет, каких только, по сути, лозунгов не было. А где результат? А результат никто не оценивает, так как он прикрывается очередной придумкой Минфина РФ.

Первый бюджет с применением бюджетной классификации был принят в конце 2005 года на 2006 год.

Помню эйфорию в Государственной Думе, как было все понятно для депутатов, ну наконец-то …

Но Минфин России даже американскую методику планирования бюджета переиначил так, что не поддается никакому здравому объяснению.

Расходная часть федерального бюджета стала планироваться не по расходным обязательствам  (статья 84 Бюджет кодекса РФ) и выделяемым на их исполнение бюджетным ассигнованиям (виды бюджетных ассигнований представлены в статьях  69, 69.1, 70, 72, 73, 74, 74,1,  78, 78,1. 78,2, 78,3, 79. 79.1. 80 - статьи представлены в последней редакции Бюджетного кодекса, что сути не меняет), а по классификационным признакам и цифровым кодам бюджетной классификации. 

Привожу две выдержки из статей Бюджетного кодекса РФ.

Статья 65. Формирование расходов бюджетов.

«Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов…»

 

Статья 174.2. Планирование бюджетных ассигнований

«2. Планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, не предлагаемыми (не планируемыми) к изменению в текущем финансовом году…, 

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение принимаемых обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к принятию либо к изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований...»

В расходной части бюджетов всех уровней показывались классификационные признаки разделов (например, образование),  подразделов (например, высшее образование)  и т.д. и цифровые коды классификационных признаков, а не расходные обязательства.

По факту получалось, что расходная часть бюджета не составлялась и не утверждалась Государственной Думой Российской Федерации, все было закодировано бюджетной классификацией. Получалось все наглядно и привлекательно, но была лишь форма.

Но проявилось и другое. Работники Минфина России не поняли тогда и не понимают до сих порсущность и назначение бюджетной классификации расходов.

Сущность и назначение бюджетной классификации расходов заключается в том, чтобы  присвоить по классификационным признакам цифровые коды расходным обязательствам и выделяемым на их исполнение бюджетным ассигнованиям, а в последующем составить аналитические таблицы расходов по отраслям экономики, по нормативным правовым актам, по видам бюджетных ассигнований. 

Таким образом, бюджетная классификация является не инструментом составления расходной части бюджета, а инструментом ее анализа.

Вначале составляется таблица расходов по главным распорядителям бюджетных средств, с указанием расходных обязательств, в исполнении которых они участвуют, и бюджетных ассигнований по видам на их исполнение. Расходам присваиваются цифровые коды в соответствии с классификационными признаками бюджетной классификации расходов.

В последующем составляются аналитические таблицы расходов. Например, закон об образовании исполняет не только профильное Министерство образования, но и министерства, которые имеют подведомственные образовательные учреждения.  

Таким образом, обобщив (собрав) все расходы с цифровым кодом образования, мы получим расходы бюджета на образование.

С 2006 по 2018 год такой информации в аналитической части расходов бюджета наш народ получить не может, так как все специально запутано Минфином России.

В частности, в приказе по бюджетной классификации признаки расходов на управление разделены на три части: общегосударственные вопросы, расходы на управление и расходы на управление отраслевыми органами управления. То есть можно сказать, что на управление затрачивается значительно больше средств, чем отражается в аналитической таблице. Хотя в Конституции Российской Федерации все органы управления показаны в одном абзаце.

Расходные же обязательства показывались после принятия бюджета в приказе Минфина по бюджетной классификации. Повторюсь еще раз: юридически расходная часть бюджета не принималась.

В целом такая методика планирования бюджета породила невиданную коррупцию.

Примерно в 2009 году проводил занятия в городе Нахабино Московской области в Учебном центре Правительства Московской области по методике составления местного бюджета.

Во время перерыва ко мне подошла руководитель одного из закрытых муниципальных образований, который переподчинили Московской области.

В беседе она мне сказала, что в первый же год после переподчинения в муниципальном образовании был составлен проект бюджета по методике, которую я изложил на занятии, то есть в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Но при проверке проекта бюджета в Министерстве финансов Московской области было сказано, что такой проект бюджета не пропустят, так как он является открытым и в нем видно: куда и в каком виде направляются бюджетные ассигнования.

Всей стране известно, как бывший министр финансов Московской области некто Кузнецов украл из бюджета области 18 млрд рублей.

Получается, что финансовые органы Российской Федерации в большинстве своем все знают и понимают. Но за 13 лет с 2006 года никто не поднял этот вопрос. Как все это понимать? 

После занятий часто подходят люди и говорят, что они, как работники финансовых органов,ничего поделать не могут, так как такие указания исходят из Минфина России. Хотя в Бюджетном кодексе записано, что бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований самостоятельны и разрабатываются по методике, разрабатываемой соответствующим финансовым органом.

А вот выдержка из статьи 132 Конституции Российской Федерации:

«1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.»

 

 

В апреле 2011 года написал письмо на имя тогда Президента Российской Федерации Д.А Медведева. Письмо было переслано в Минфин России (тому, на кого я «жалуюсь»). Получил ответ из Минфина, что в Бюджетной системе России все хорошо.

В 2013 году написал письмо на имя Президента Российской Федерации Путина Владимира Владимировича. Из Минфина получил такой же ответ, как и на первое письмо.

Но, не знаю почему, что-то стало меняться, правда, не совсем в правильном направлении.

В своем письме в 2013 году я писал, что при издании приказа по бюджетной классификации после утверждения бюджетов в субъектах РФ и муниципальных образованиях бюджеты приходится перекодировать по-новому, что приводит к нарушению аналитической части бюджетов.

Первого июля 2013 года впервые с 2006 года до начала компании планирования бюджетов в субъектах РФ и муниципальных образованиях вышел Приказ Минфина России от 01.07.2013 N 65н
"Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации".

Во время одной из своих пресс-конференций Президент Российской Федерации В.В. Путин говорил о решении учредить Министерство спорта в составе Правительства Российской Федерации. Но в то время Министр финансов Алексей Кудрин сказал ему, что это сделать невозможно. Полагаю, что причиной явилось невозможность в то время присвоить новому министерству коды бюджетной классификации, так как приказ по бюджетной классификации издавался после принятия бюджетов. То есть Президент Российской Федерации «опоздал» со своей инициативой на целый год. 

На деле же Бюджетная классификация для Минфина России является «священной коровой», благодаря которой разрушается правовая система страны.

После вступления в должность Президента Российской Федерации в 2012 году Владимир Владимирович Путин издал так называемые Майские Указы и уже в сентябре он не увидел Указы в расходной части проекта бюджета на 2013 год.

Да и как он мог их увидеть? В расходной части бюджета они не показывались, а приказ по бюджетной классификации издавался тогда после утверждения бюджета. То есть Президент Российской Федерации снова «опоздал» на один год.  

В результате Майские Указы стали расходными обязательствами  не федерального бюджета, а региональных бюджетов. У многих субъектов РФ денег на финансирование не хватало и они стали кредитоваться у коммерческих банков. Набрали кредитов столько, что впору тратить всю доходную часть бюджетов на выплату процентов по долгам.  В итоге же проценты теперь будет платить федеральный центр. Но кто за это ответит?

Бюджетным кодексом РФ регламентируется порядок  получения кредитов, но кто будет выполнять требования Бюджетного кодекса, если требования не выполняет главный финансовый орган страны.  

Обращался дважды в Счетную палату Российской Федерации. На первое письмо, направленное мной в электронном виде, получил ответ, что в бюджетной системе РФ все хорошо.

Второй раз направил письмо по почте в конверте на имя тогда Председателя Счетной Палаты Российской Федерации Татьяны Голиковой.

В письме в качестве примера привел выписку из расходной части бюджета по финансированиюработы Счетной Палаты РФ.

Финансирование звучит так: «Расходы на выплаты по оплате труда работников государственных органов по непрограммному направлению расходов «Обеспечение деятельности Счетной палаты» в рамках непрограммного направления деятельности «Счетная палата Российской Федерации» (Расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными (муниципальными) органами, казенными учреждениями, органами управления государственными внебюджетными фондами)».

Получается, что если бюджет называется программным, а программы, утвержденной Правительством РФ нет (оно не может регламентировать работу Счетной палатой Российской Федерации), то расходы будут непрограммными. Кроме, как абсурдом, это назвать нельзя.

Но, во-первых, расходным обязательством является закон о Счетной Палате Российской Федерации.  Во-вторых, счетная Палата РФ получает бюджетные ассигнования как казенное учреждение в виде бюджетной сметы и не только на заработную плату сотрудников, но и на закупки товаров, работ и услуг для обеспечения работы Счетной Палаты. Если работники Счетной ПалатыРоссийской Федерации работает на улице или по домам, тогда понятно. 

А что значит непрограммные? Или эта формулировка снова позаимствована у США? 

Налицо формальный подход, написали, что написали, а в ходе года деньги дадим.

Получается, что объем бюджетных ассигнований в расходной части бюджета  рассчитывается формально.

Ответ на второе письмо из Счетной Палаты Российской Федерации не получил.

В целом же существует методологическая проблема: нет понимания разницы между отраслью экономики и отраслевым министерством, между классификационным признаком, например, образование и правовым актом по образованию, между экономическим содержанием разных бюджетных ассигнований.

Могу предположить, что или ответственные работники Минфина России нигде не учились, или подготовка в финансовых высших учебных заведениях никуда не годится.  С этим тоже столкнулся, когда купил несколько учебников Финансовой академии при Правительстве РФ и Академии казначейства  при Минфине РФ. 

В итоге федеральный бюджет, а по примеру федерального бюджета и бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований до 2014 года были полностью закрытыми. Направления расходования бюджетных средств можно было узнать только из приказа по бюджетной классификации, который принимается финансовым органом после утверждения закона о бюджете высшим должностным лицом субъекта права.

Но на этом все не закончилось.

Министерство финансов России продолжало проводить так называемую бюджетную реформу при всяком отсутствии здравого смысла, в ущерб нашему государству и народу.

У «реформаторов» был свой смысл, он заключался в том, чтобы сломать сложившийся уклад в образовании, медицинском обслуживании, социальной защите населения.

К сожалению, память людей коротка, а сколько «порезано» по живому при переходе на подушевое финансирование в сельской местности, в результате чего люди вынуждены были покидать места своего постоянного проживания. Как все это называть?

В 2013 году Минфин России придумало новую «реформу», так называемый программный бюджет, который был впервые принят по такой методике на 2014 года и плановый период. 

Все это было подано, как какое-то выдающееся решение для упорядочения бюджетной системы в России. Однако решение о переходе на программный бюджет было принято на основании неправильного вывода, то есть на основании одного из классификационных признаков бюджетной классификации. 

Но на самом деле – это очередная путаница, которая привела к недостатку средств уже на этапе составления проекта федерального бюджета в 2013 году на 2014 году и к неисполнению бюджетов всех уровней по расходам. Практически все субъекты РФ исполнили бюджеты 2014 года с большим дефицитом.

Самое же главное заключается в том, что составление бюджета по такой методике привело к нарушению статьи 4 Конституции Российской Федерации, в пункте 2 которой говорится: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации». 

О каком верховенстве федеральных законов можно говорить, если ни один из них не отражен в расходной части федерального бюджета?

И с таким федеральным бюджетом согласна Государственная Дума Российской Федерации. Мне же представляется, что принимая такиефедеральные бюджеты, Государственная Дума Российской Федерации согласилась с тем, что верховенство власти перешло к Правительству Российской Федерации: исполнительная власть принимает нормативные правовые акты, и она же их исполняет. И снова нарушение Конституции Российской Федерации, статья 11.

Очередным ударом по Бюджетной системе РФ явился Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

В результате принятия этого закона были убраны нормы и правила расходования полученных бюджетных ассигнований в виде субсидий в бюджетных учреждениях России. Когда-то была так называемая тарифная сетка. 

В настоящее же время порядок расходования бюджетных средств на заработную плату работникам учреждения определяет руководитель учреждения по своему усмотрению.

В начале февраля 2016 года написал открытое письмо в интернете на имя Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева, в котором, в частности, указал, что разница в оплате труда руководителя и рядового сотрудника бюджетного учреждения отличается в 20 и более раз. Был удивлен, когда через неделю в Программе Время по первому каналу был показан сюжет. Дмитрий Анатольевич Медведев сказал, что недопустимо положение, когда разница в оплате труда руководителя и рядового сотрудника отличается в 10 и более раз.

Знаю, что по стране прошли проверки, но в итоге ничего не изменилось, правила и нормы по начислению заработной платы работникамбюджетных учреждений Российской Федерации не установлены.  Руководителя учреждения можно наказать, например, если ректор  ВУЗа  будет платить доктору наук профессору заработную плату меньше размера минимальной оплаты труда.

Почему, спрашивается, главный врач больницы забирает деньги на свою баснословную зарплату, а денег на медикаменты не хватает? 

Люди уже несколько лет обращаются напрямую к Президенту Российской Федерации Владимиру Владимировичу Путину во время его пресс-конференций. 

Такое право у нашего народа есть, а вот на достойную заработную плату, достойную пенсию по старости нет, а это уже нарушение положений Конституции Российской Федерации.

Но для Минфина России и для других  министерств и ведомств России все как от стенки горох.

Для законодателей тоже все равно. Когда европейская валюта по отношению в рублю РФ была 1 к 45, депутаты Государственной Думы Российской Федерации получали заработную плату в размере 100 000 рублей. Теперь соотношение европейской валюты в рублю РФ 1 к 75, депутаты Государственной Думы РФ получают заработную плату в размере 350 000 рублей. Моя жена говорит мне: «Что ты все пишешь, сытый голодного не понимает». Видимо, она права.

Вот в чем причина таких различий в оплате труда ректора и профессора ВУЗа, главного врача и медицинской сестры больницы. Фактически все зависит от решения руководителя учреждения. Складывается впечатление, что главным по замыслу Минфина России является то, чтобы руководитель учреждения обеспечил повиновение подчиненных разными подачками, угрозой увольнений и т.п.

Как уже отмечалось, Минфин России с необъяснимой настойчивостью (в нарушение требований Бюджетного кодекса РФ) требует, чтобы в субъектах РФ и муниципальных образованиях РФ бюджеты составлялись как программные.

Но к чему это привело?

Полномочия субъектов Российской Федерации определены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ
"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

В соответствии с требованиями 184-ФЗ в субъекте РФ представительным органом субъекта РФ должно быть принято около 80 региональных законов.

В программном бюджете субъекта РФ финансируется только 6-8 программ. 

Открываю сайт Государственной Думы города Москвы и задаю поиск «Законы города Москвы». Такую информация на сайте не нашел. Не нашелтакую информацию и на сайте ГосударственнойДумы Московской области.

Получается, что другие полномочия не исполняются, так как , вполне вероятно, законы представительными органами власти не принимаются.

Полномочия муниципальных образований Российской Федерации определены в Федеральномзаконе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Открываю сайт городского округа город Рязань. 

В соответствии с требованиями статьи 43 Федерального закона 131-ФЗ, глава администрации муниципального образования принимает правовые акты по вопросам местного значения. Задаю поиск «Правовые акты по вопросам местного значения». Таких нормативных правовых актов должно быть больше 30. Такую информацию не нашел.

В программных бюджетах муниципальныхобразований РФ финансируется 5-8 программ.

Получается, что муниципальные органы власти не работают.

Всю страну завалили мусором, хотя в 131- ФЗ прописано: какой уровень муниципальной власти отвечает за вывоз бытовых отходов, а какой – за утилизацию. 

Проанализировал информацию о количестве изменений, внесенных в 131-ФЗ со дня его официального опубликования. Всего в этот закон было внесены изменения 147 федеральными законами.

А какой толк от этих изменений, если закон с начала срока вступления в силу и до настоящего времени не работает. Налицо формализм в работе депутатов Государственной Думы Российской Федерации.

Как можно вносить изменения, не зная положения дел на местах?

Недавно прошла информация, что Государственная Дума России приняла к рассмотрению новую редакцию Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Как можно предложить Бюджетный кодекс в новой редакции, не выполняя требования Бюджетного кодекса больше 12 лет. Или кому-то хочется узаконить беззаконие?

Общие выводы сделать не могу. Да, собственно,вся статья это выводы. К сожалению, они не утешительны.

Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован