Эксклюзив
13 декабря 2013
2407

Михаил Чернышов: О некоторых итогах становления местного самоуправления в России

К 20-Й ГОДОВЩИНЕ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Так уж повелось в России - когда какой-нибудь юбилей, то звучат только хвалебные речи. Вот и 20 лет действующей Конституции России встретили в "лучших" традициях: все у нас хорошо. И праздничный день хотят учредить, пусть народ радуется и гуляет. Но на самом деле не все так хорошо, а некоторые положения Конституции России по-просту не выполняются. Это не пустые слова. В России не работает местное самоуправление, потому что не работает муниципальное право.

Думаю, что эту проблему понимают и на высшем уровне. Совсем недавно прошел съезд муниципальных образований России. Власти и пресса оставили фактически незамеченным это событие. Видимо, ошиблись с датой - 8 ноября 2013 года. Чем хвастаться было в преддверии юбилея Конституции России, ведь фактически не работает этот уровень власти в стране, причем самый главный, где непосредственно обеспечиваются права и свободы граждан России.
Давайте посмотрим статью 7 Конституции России. В ней говорится, что в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Давайте сравним зарплату Депутата Государственной Думы России и гарантированный минимальный размер оплаты труда. Или сравним пенсию по старости и сумму платежей за коммунальные услуги.
Приведу еще положения статьи 115 Конституции России. В ней говорится, что "На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение".
Так вот у меня вопрос к Государственной Думе России: как это можно было в этом году принять Бюджет страны, в котором не показаны в качестве расходных обязательств федеральные законы? Даже Указы Президента России "входят" в программы, которые утверждаются постановлениями и распоряжениями Правительства РФ.
Задам и еще один вопрос: почему с 2005 года в расходной части бюджета не показываются расходные обязательства, что и от кого скрывают Государственная Дума и Правительство РФ?
В апреле этого года я писал письмо на имя Президента РФ, в котором указывал причины сложившегося негативного положения дел в бюджетной системе России. Получил ответ из Министерства финансов России от 11.06,2013 года N 02-16-10/21846, в котором подтверждено, что расходные обязательства в расходной части бюджета не показываются.
Дословно написано следующее: "Иными словами, под каждую строку, содержащуюся в бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, в реестре расходных обязательств приводится ее правовое основание".
Но реестр расходных обязательств является внутренним ведомственным документом Министерства финансов, расходные обязательства из которого должны быть перенесены в расходную часть бюджета, а на их исполнение планируются бюджетные ассигнования. Все названное изложено в статье 174.2 Бюджетного кодекса РФ.
Когда же народ может увидеть расходы? Их можно увидеть в приказе Министерства финансов по бюджетной классификации, который издавался с 2005 года по 2012 год в конце финансового года после принятия бюджета.
Спрашивается, за что же тогда голосует Государственная Дума РФ столько лет? Получается, что не только постановления Правительства РФ, но и приказы Министерства финансов России по юридической силе оказались выше, чем федеральные законы.
А теперь приведем положения статьи 132 Конституции России:
1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
А вот что говорится в статье 43, пункт 6 Федерального закона N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": "Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации".
В Конституции России черным по белому написано, что органы местного самоуправления решают иные вопросы местного значения. Перечень этих вопросов указан в Федеральном законе N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Но если на федеральном уровне расходные обязательства не показываются в расходной части бюджета, то, конечно, они не показываются и в расходной части бюджета муниципальных образований. А на самом деле их и нет в большинстве муниципальных образований России.
А если их нет, то можно ли сказать утвердительно, что требования Конституции России на муниципальном уровне выполняются?
Я уже несколько лет провожу занятия по местному самоуправлению и местным бюджетам. Что я заметил? Правоведы не знают и не понимают бюджетное право, а профессиональные финансисты - государственное и муниципальное право.
К настоящему времени "сломано много копий" по вопросам местного самоуправления, но воз, как говорят, и ныне там.
А почему он там? А потому, что правом-то никто не занимается, наши чиновники ничего, кроме как объединить или разъединить, предложить не могут.
Вместо того, чтобы начать с права, с законности бюджетных расходов, решаются вопросы о внесении изменений в Конституцию России, вероятно, готовится и очередная реформа местного самоуправления.
Но ясно и так, что она ничего не решит, пока будут приниматься такие бюджеты, пока случайные люди будут осуществлять методическое руководство бюджетной системой страны.
А теперь более подробно о причинах такого положения дел в муниципальных образованиях России.
Как известно, с 2005 года в бюджетной системе России введена так называемая бюджетная классификация. С этого года расходная часть бюджетов стала планироваться по разделам и подразделам бюджетной классификации.
При этом в расходной части бюджета показывается как классификационный признак бюджетной классификации, так и цифровой код. Под классификационным признаком скрывается отсутствие правового акта.
На самом же деле классификационный признак в расходной части бюджета не должен показываться. По классификационному признаку определяется принадлежность правового акта к той или иной отрасли и подотрасли (раздел или подраздел бюджетной классификации).
То есть получается, что правовые основания для расходов прячутся, и никто, кроме, работника финансового органа, в этом разобраться не может. Таким образом, сложилось, по сути, абсурдное положение дел, когда в результате не работает муниципальное право, не работают органы местного самоуправления.
Причем Минфин России жестко контролирует формы, по которым составляются местные бюджеты, чем нарушает статью 132 Конституции России, где записано, что "Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет".
В настоящее время положение дел с принятием так называемого программного бюджета еще больше усугубилось. Теперь, как уже отмечалось, расходные обязательства "спрятаны" в программы. Причем Министерство финансов России не считает программы расходными обязательствами, это, видите ли, некоторые рамки. В одной из своих статей я уже говорил, что Министерство финансов России запуталось в трех соснах, запутало Правительство России, запутало обе палаты Федерального собрания, запутало Президента России.
Сегодня, к сожалению, безграмотными в праве оказываются юристы, в экономике - экономисты, в финансах - финансисты. А это уже не смешно.
Но если муниципальное право не работает, что же тогда делает руководство страны, чтобы хоть как-то исправить положение дел?
Но возникает и другой вопрос: как можно принять правильное решение, при такой безграмотности и незнании положения дел с муниципальным правом в России.
Вот одни из таких примеров. Известны проблемы в жилищно-коммунальной сфере. Кстати, они сейчас очень актуальны - началась зима. Скоро следует ожидать совещаний, заседаний, встреч, проводимых высшими руководителями страны, чтобы снизить тарифы ЖКХ, которые в некоторых регионах начнут зашкаливать на невиданных высотах.
Но ведь никто иной, как руководители страны, не разобравшись в причинах, позволили творить управляющим компаниям все, что им вздумается, тем самым устранив представительные органы власти муниципальных образований от регулирования цен и тарифов.
Народ на самом деле живет сам по себе, вопреки законодательству.
У меня есть знакомые в селе Половское Спасского района Рязанской области. Уже больше 20 лет жители сами собирают деньги на ремонт системы водоснабжения села, оставшейся после развала колхоза.
В 2008 году проводил занятия тогда еще в Пермской области. Задает вопрос работница муниципального образования: у нас остаются по итогам года более 50% бюджетных средств, которые возвращаются в бюджет области. На мой вопрос, на что же муниципальное образование расходует бюджетные средства, следует ответ, что на зарплату и на содержание здания администрации.
Я ей задал вопрос о системе водоснабжения в селе. Работница удивилась, что муниципальное образование может расходовать бюджетные средства на строительство и ремонт колодцев.
Видимо, наши руководители не знают, что больше половины домов в сельской местности отапливается дровами, нет канализации, водопровода. Люди продолжают жить по укладу 19 века. Посмотрите на дома в селах Московской области, на крыши с мезонином, которые были построены в 19 и начале 20 века еще при Николае втором.
К чему же привели безграмотные действия Министерства финансов России? Ответ очевиден.
Заканчивая статью, увидел сообщение в Интернет, что, видимо, в послании Президент страны скажет об отмене выборов мэров городов. Что ж, логика понятна.

Михаил ЧЕРНЫШОВ,профессор
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован