Эксклюзив
14 февраля 2014
8665

Михаил Чернышов: Федеральный закон N 44-ФЗ: с чего начинать работу?

Скоро исполнится год, как был принят Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Однако, фактическое вступление в силу закона задерживается. Например, в течение января 2014 года по территории всей России практически не было размещения извещений о закупках. А если они и были, то такими закупщиками являлись крупные ведомства, имеющие штат подготовленных еще по 94-ФЗ сотрудников.

А как быть тем, кому приходится начинать, как говорят, с нуля: обучать сотрудников, создавать органы или назначать должностных лиц по организации и осуществлению таких закупок?
К сожалению, в рассматриваемом законе нет главы по управлению закупками товаров, работ и услуг. А ведь это закон, который требует от должностных лиц процедурных знаний по последовательности этапов организации и осуществления закупок. Такие знания должны опираться на четкие, а недвусмысленные, определения, формулировки, временные и стоимостные показатели. Что, к сожалению, присутствует в 44-ФЗ и настоятельно требует внесения в закон соответствующих изменений и дополнений.

Для управления закупками товаров, работ и услуг в организации, муниципальном образовании, субъекте РФ, федеральном ведомстве должен быть издан или принят организационный документ по управлению закупками товаров, работ и услуг. В учреждении (организации) - это приказ по организации закупок товаров, работ и услуг. В нём необходимо определить состав и порядок создания системы управления закупками. В состав этой системы следует включить должностное лицо в ранге не ниже заместителя руководителя, который должен отвечать за все закупки в учреждении. Выбрать и назначить подготовленного сотрудника для замещения нештатной должности контрактного управляющего, а если организация крупная - создать контрактную службу. При этом надо понимать, что при проведении закупок по 44-ФЗ резко (не меньше чем в два раза) возрастает нагрузка на этих должностных лиц. Представляется, что должны быть и определенные материальные стимулы для таких сотрудников, которые, как правило, будут исполнять дополнительные обязанности.

Необходимо разработать и принять пакет нормативных документов. И это не только Регламент или Положение о контрактном управляющем или контрактной службе, но и ряд других, таких как: положение о комиссии (единой или по видам определения поставщика), положение о порядке планирования закупок в учреждении, положение о порядке разработки технических заданий, проектов контрактов, закупочной документации, экспертизы и приемки товаров, отчетности о проведенных закупках.

Очень важным, как показывает личный опыт занятий с муниципалами, является документ о содержании и порядке разработки технических заданий для закупки товаров, работ и услуг.
Как это часто сейчас случается, у законодателя хватило сил на то, чтобы разработать только одну статью с правилами описания объекта закупки (закупщики называют это техническим заданием). Причем формулировки в ней общие, не конкретные: детализация представлена, например, в здравоохранении, но отсутствует - в строительстве, услугах и т.д.

Самым же большим недостатком является отсутствие понятной для всех закупщиков, формулировки по национальной системе стандартизации РФ. Пункт 33 второй части первой статьи изложен так: "использование, если это возможно, при составлении описания объекта закупки стандартных показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических и качественных характеристик объекта закупки, установленных в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации о техническом регулировании".

Во время проведения занятий в городе Грозный Чеченской республики спрашиваю обучаемых: "Кто слышал о понятии "технический регламент"?". Примерно 95% от общего числа услышали о нём в первый раз. При этом приведенная в 44-ФЗ редакция соответствующего пункта даже не побуждает разобраться в этом вопросе. А если бы у закона была другая редакция - что требования к объекту закупки должны основываться на национальной системе стандартизации РФ - был бы и другой результат. Заказчики должны изучить Федеральный закон от 27.12.2002 N184-ФЗ "О техническом регулировании", который является базовым по национальной системе стандартизации РФ.
Читатель может возразить, что не из того региона я привел пример. Но в городе Москве результат иногда еще ниже - бывает 5% обучаемых о технических регламентах что-то слышали, на практике же положениями нормативных актов о технических регламентах пользуются 2-3% опрашиваемых. А как же тогда осуществлялись закупки по 94-ФЗ? Что тогда контролировал Антимонопольный орган Правительства РФ? По каким требованиям в нашей стране строятся здания и сооружения? Почему до настоящего времени нет ссылки на национальный орган по стандартизации на Портале государственных закупок?

На настоящее время разработаны и давно приняты технические регламенты на молоко и молочную продукцию, соковую продукцию из фруктов и овощей, продукцию, предназначенную для детей и подростков, по безопасности зданий и сооружений и другие. В составе Правительства РФ работает орган, который уполномочен выполнять функции национального органа по стандартизации. Это Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (сайт агенства - www.gost.ru). В ходе занятий с муниципалами прихожу к выводу, что страна не знает, что уже больше 10 лет в России действует новая система стандартизации, вероятно, не знают об этом и должностные лица Правительства РФ - разработчики закона.

В Российской Федерации Федеральным законом о техническом регулировании N184-ФЗ от 27 декабря 2002 года разделены понятия "технический регламент" и "стандарт", в связи с чем все ГОСТы должны утратить обязательный характер и применяться добровольно. Но в переходный период (до принятия соответствующих технических регламентов) закон предусматривает обязательное исполнение требований стандартов в части, соответствующей целям защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Постановление Госстандарта РФ от 30 января 2004 г. N4 "О национальных стандартах Российской Федерации" признало национальными стандартами действующие государственные и межгосударственные стандарты, введенные в действие до 1 июля 2003 г. для применения в Российской Федерации. Поэтому заказчик должен знать, как следует грамотно составить техническое задание в соответствии с требованиями конкретного технического регламента, какой документ о соответствии предъявляемым требованиям обязан представить поставщик вместе с товаром и где проверить его подлинность.

Много недостатков в разработке проектно-сметной документации. Обучаемые не знают, что в РФ строительные нормативы федерального значения разрабатывает и устанавливает только ФГУ Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов (ФЦЦС, сайт центра -www.faufccs.ru), региональные строительные нормативы разрабатывают региональные центры ценообразования в строительстве (РЦЦС). В законе есть упоминание об этом в статье 22 "Начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)", в пункте 9 "Проектно-сметный метод ..". Представляется, что организационно порядок разработки проектно-сметной документации в законе не решен. А ведь большая часть бюджетных средств расходуется на закупки строительных работ.
Очень слабо проработаны в законе и в нормативных актах Правительства РФ вопросы планирования закупок на 2014-2015 годы. Нет четкого и понятного для всех документа, цельная картина начинает вырисовываться только после сопоставления нескольких источников. Да и непонятно, зачем приняты нормативные акты Правительства РФ по порядку разработки планов и планов-графиков на 2016 год, если работа по ним начнется только в 2015 году. Налицо неэффективное использование ресурсов и неорганизованная работа.

Муниципалы спрашивают: "Мы заключили контракты на 2014 год в 2013 году, в каком документе показывать эти контракты, как учитывать уже принятые расходные обязательства в общем объеме бюджетных ассигнований на закупки товаров, работ и услуг на 2014 год?". Для простого исполнителя это важные вопросы, это его время, которое он затрачивает при неоднократном уточнении плана-графика закупок.

В части второй Постановления Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. N1084 "О порядке ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, и реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну" говорится, что "Федеральным казначейством включаются с 1 по 31 января 2014 г. включительно в реестр контрактов, заключенных заказчиками, сведения, содержащиеся в реестре государственных и муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, сформированном в порядке, действовавшем до дня вступления в силу Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Какие выводы вытекают из данного документа?
Первый. Если сведения о заключенных контракта в прошлом году перенесены в реестр контрактов 2014 года, отчитываться за их исполнения надо будет по требованиям 44-ФЗ.
Второй. Если, контракты не исполнены, но перенесены в реестр 2014 года, то, следовательно, денежные средства на их исполнение надо предусмотреть в плане финансово-хозяйственной деятельности учреждения на 2014 год.

Представляется, что такие выводы логичны. Это позволит определить правильные соотношения разных способов определения поставщиков от объема бюджетных ассигнований на все закупки заказчика. В муниципальном образовании, в субъекте РФ, федеральном ведомстве необходимо принять документ в виде Положения, который должен определять общую систему управления закупками.

Что показывает практика? В ноябре 2013 года проводил занятия в Рязанской области. Обучаемые на второй день занятий информируют, что, с принятием 44-ФЗ как в администрации городского округа город Касимов, так и в администрации Касимовского района, принято решение о ликвидации уполномоченных органов. Все вопросы закупок теперь передаются в учреждения. Что на это ответить людям? "Начальнику виднее" или "начальник всегда прав"? В итоге, напросился в одну и в другую администрации на прием к руководителям, убедил, что нельзя разрушать сложившуюся систему.
А непродуманными являются положения закона о создании контрактных служб (управляющих) и уполномоченных органов. Видно же, как говорят, невооруженных взглядом, что понятия "Контрактный управляющий" и "Контрактная служба" введены в контексте названия закона. А на местах понимают так, как понимают - ликвидируют уполномоченные органы.

Получилось "как всегда". Чиновники убедили руководителей страны, что нужен новый закон, наобещали целый короб, а получили мы пока коробочек.

Последствия стали видны по всей России уже в январе этого года - не было размещения извещений.
В положении о закупках товаров, работ и услуг необходимо отразить, кроме вопросов управления и планирования, общую организацию закупок в конкретном субъекте права. Представляется, что органам управления в России надо понять, что хватит все сваливать на уровень учреждений и организаций. Учреждения должны осуществлять закупки, если можно так сказать, на насущные потребности собственными силами в виде закупок у единственного источника (поставщика) и с запросом котировок. Необходимо снять ограничения по закупкам не выше 100 000 рублей, и ввести для всех норму как для учреждений культуры и образования - не выше 400 000 рублей. Закупки другими способами целесообразно возложить на уполномоченный орган или контрактную службу по заявкам учреждений.

Интересно, что в законе теоретически прослеживается направление усиления профессионализма закупщиков, а на практике идет его снижение. В роли крайнего оказывается учреждение, в котором нет достаточного количества квалифицированных сотрудников.

Интересно и другое: в 2008 году проведена реформа бюджетной сети России, теперь большинство учреждений получили статус бюджетных, но контроль за их деятельностью в соответствии с требованиями 44-ФЗ значительно возрос.

Совершенно непонятно положение закона, по которому учреждение должно обращаться в контрольный орган за согласованием на заключение контракта с единственным участником, если определение поставщика всеми способами не проведено и остался только один участник. В чем заложен смысл такого обращения? Ответ может быть только один: нашли работу еще одному отряду российских чиновников. И тем самым еще больше усугубили работу учреждений.
При этом механизм такого обращения в законе не отработан. Но если это не сделано на законодательном уровне, следовательно, в положении о закупках конкретного субъекта права это необходимо отразить и тем самым создать условия для нормальной работы учреждений.
Не отработан в законе и вопрос экспертизы и приемки товаров, работ и услуг. Выглядит это как намерение "надо бы ...>>. Но на проведение экспертизы нужны дополнительные средства. А нужно ли, в связи со сказанным, проводить экспертизу во всех случаях? Или снова нашли работу, теперь уже для целой армии экспертов и экспертных организаций? Никто не против экспертизы и такой институт в России работает, но это нужно делать в разумных пределах и, как правило, по решению судебных органов при несогласии сторон в результатах приемки-сдачи товаров, работ и услуг. Представляется, что и вопросы экспертизы и приемки товаров, работ и услуг должны найти отражение в положении о закупках товаров, работ и услуг конкретного субъекта права.

Что можно сказать в качестве вывода. Разработчикам закона пора спуститься на землю, отказаться от фантазий, и доработать 44-ФЗ так, чтобы он стал документом, отвечающим потребностям страны и был однозначно понимаем на местах без каких-либо толкователей.



Михаил Чернышов,
доктор военных наук, профессор
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован