Эксклюзив
Косачев Константин Иосифович
16 ноября 2016
4877

Межпарламентский союз: родит ли гора мышь или вмешательство в невмешательство?

Main %d0%91%d0%b5%d0%b7 %d0%bd%d0%b0%d0%b7%d0%b2%d0%b0%d0%bd%d0%b8%d1%8f

«Мир состоит из сбывшихся утопий. Сегодняшняя утопия - это завтрашняя реальность»1, - писал Ф.Пасси, первый лауреат Нобелевской премии мира и один из двух основателей (наряду с В.Кремером) старейшей парламентской международной организации.

Сама идея объединения парламентариев стран мира для консолидации усилий во имя мира и международного сотрудничества зародилась еще в конце XIX века. Парламентарии из Австрии, Испании, Франции и Англии обсуждали идею международной ассамблеи, которая прежде всего могла выступить в качестве арбитра при урегулировании международных споров2.

Идея была актуальной и потому незамедлительно воплотилась в жизнь: первая международная встреча парламентариев из Англии, Франции и США состоялась 31 октября 1888 года в парижском «Гранд-отеле». Результатом работы стало принятие пяти резолюций и декларации, где, в частности, отмечалось: «Следующее собрание, к участию в котором будут допущены не только члены трех вышеуказанных парламентов, но также члены других парламентов, которые известны своей приверженностью тем же идеям, состоится в следующем году, чтобы завершить дело, начатое на этой конференции»3. Именно такое решение послужило началом создания уникальной международной парламентской организации - Межпарламентского союза (МПС), пережившей два вековых рубежа и две мировые войны.

Существует легенда о том, что сразу после создания ООН министр иностранных дел СССР В.Молотов пришел к И.Сталину и стал расписывать достоинства МПС - старейшей, возникшей задолго до Лиги Наций международной организации, которая, как гора, возвышается над остальными. Иосиф Виссарионович раскурил трубку и начал расспрашивать министра, чем же действительно мог быть полезен МПС для дела мирового пролетариата. Затем остановился напротив Молотова и сказал примерно следующее: «Я думаю, Вячеслав, твой Межпарламентский союз - действительно гора. Однако это такая гора, которая за все время не родила даже мышь»4. Неудивительно, что при его жизни советские парламентарии участие в работе МПС не принимали.

Советский Союз впервые участвовал в работе 44-й Конференции МПС в 1955 году, после образования Парламентской группы СССР 29 июня 1955 года. Стоит отметить, что советская группа являлась самой многочисленной, так как в ее состав входили все 1500 депутатов Верховного Совета, по 750 депутатов от каждой палаты. Работа проводилась по трем основным направлениям: участие в деятельности Межпарламентского союза, выступление с обращениями и заявлениями по различным вопросам международного положения, развитие контактов с парламентскими группами и парламентариями других стран на индивидуальной основе5. С тех пор участие в работе МПС и его органов стало прочной парламентской традицией нашей страны.

МЕЖПАРЛАМЕНТСКИЙ СОЮЗ: ДЕНЬ СЕГОДНЯШНИЙ

В чем же секрет долголетия и привлекательности МПС? Ведь Сталин как политик-прагматик был прав: много десятилетий истории МПС не отмечены судьбоносными решениями. Сила Межпарламентского союза в другом. Парламентская дипломатия призвана играть очень важную, если не ключевую, роль в наведении мостов дружбы между государствами как на двусторонней, так и многосторонней основе. Председатель Совета Федерации В.И.Матвиенко справедливо обращает внимание на то, что обмен мнениями в межпарламентском формате в силу самой природы представительной власти охватывает все вопросы двусторонних и многосторонних отношений, идет более свободно и открыто6. Более того, после выступления председателя Межпарламентского союза С.Чоудхури на 393-м заседании Совета Федерации 18 мая 2016 года В.И.Матвиенко отметила, что «мы рассматриваем Межпарламентский союз как одну из самых авторитетных парламентских площадок, которая не на словах, а на деле следует ценностям парламентаризма, парламентской дипломатии, признанным в мире, и вносит огромный вклад в то, чтобы наш мир был более справедливым, стабильным»7. МПС подтверждает этот тезис на практике.

Межпарламентский союз, согласно своему уставу8, является международной неправительственной организацией, в том смысле, что она объединяет представителей парламентов суверенных государств и ее членами на данный момент являются парламентарии 171 страны. Главной особенностью и знаковым отличием МПС является тот факт, что он состоит из организаций, членами которых являются люди, обладающие представительным статусом, наделенные своими народами правом решать важнейшие государственные вопросы, представлять их интересы в высших законодательных органах своих стран. В течение года проводятся две ассамблеи и связанные с ними встречи членов парламентов широкого спектра политических партий, представленных в национальных парламентах.

Согласно статье 8 Устава, органами Межпарламентского союза являются: Ассамблея, Руководящий совет, Исполнительный комитет и Секретариат. Национальные группы состоят из делегатов - членов парламентов. В свою очередь, национальные группы включают в состав делегаций парламентариев, стараясь при этом обеспечить  равное представительство мужчин и женщин. В рамках МПС действуют шесть геополитических групп, которые вправе выдвигать кандидатуры из числа своих членов на выборные должности МПС. Основная работа над определением тем будущих резолюций МПС и выработкой окончательного текста осуществляется в четырех постоянных комитетах МПС (по вопросам мира и международной безопасности; по вопросам устойчивого развития, финансов и торговли; по демократии и правам человека; по делам ООН), которые представляют свои доклады на каждой ассамблее.

Не для кого уже не секрет, что формирование новой системы международных отношений, свидетелями которой мы являемся в данный момент, основывается на принципе перераспределения сфер глобального баланса сил и влияния за пределы традиционно западного ареала, который, как справедливо отмечает министр иностранных дел Российской Федерации С.В.Лавров, длительное время «воспринимался в качестве законодателя мод в политике и экономике»9. Заметна эта тенденция и в МПС: государства, которые хотят самостоятельно выбирать свой суверенный путь и развиваться без оглядки на отдельные страны, получают возможность использовать международную парламентскую ассамблею как инструмент, демонстрирующий ту роль, которую хотят играть эти государства.

Это выражается, в частности, в широте тематик, по которым МПС принимает резолюции с подачи национальных делегаций, и географии ассамблей. В повестку дня заседаний ассамблей Межпарламентского союза включаются весьма разноплановые вопросы - от проблем локального масштаба до глобальных угроз человечеству. Например, на 132-й Ассамблее МПС (Ханой, 2015 г.) приняты резолюции «Кибервойна: серьезная угроза миру и международной безопасности», «Международное право и его соотношение с национальным суверенитетом, невмешательством во внутренние дела государств и правами человека», «Строя новую систему управления водными ресурсами: парламентские действия». На 134-й Ассамблее МПС (Лусака, 2016 г.) приняты резолюции «Терроризм: необходимость глобального сотрудничества в целях недопущения угрозы демократии и прав человека», «Обеспечивая постоянную защиту объектам материального и нематериального культурного наследия от разрушения и порчи».

Даже несмотря на то, что решения МПС не носят юридически обязательного характера для парламентов-членов, они, являясь концентрированным выражением воли представителей законодательных органов своих стран, оказывают серьезное воздействие на атмосферу мировой политики и общественное мнение.

В целом можно констатировать, что на протяжении всех 127 лет работы Межпарламентский союз старается сохранить и приумножить свой авторитет, базирующийся поистине на демократическом принципе - суверенном равенстве всех парламентов-членов без деления на ведущих и ведомых. Удастся ли удержать эту тенденцию в будущем - зависит исключительно от подходов МПС к решению вопросов, стоящих в международной повестке дня.

МПА СНГ В МПС: «ТОЧКИ РОСТА»

В октябре 2015 года председатель Совета Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ, председатель Совета Федерации В.И.Матвиенко на встрече с председателем Межпарламентского союза С.Чоудхури и генеральным секретарем Межпарламентского союза М.Чунгонгом выступила с предложением повысить статус МПА СНГ до ассоциированного члена МПС. Тогда же в Секретариат МПС было официально передано приглашение провести 137-ю Ассамблею МПС в октябре 2017 года в Санкт-Петербурге. Решение об этом было окончательно принято 27 октября 2016 года на 135-й Ассамблее МПС.

В результате на 198-м заседании Руководящего совета МПС было принято решение предоставить МПА СНГ статус ассоциированного члена10. Стоит отметить, что подобный статус в МПС получают только крупнейшие парламентские международные структуры, общее число которых в МПС достигло 11. С этого момента МПА СНГ обладает такими же правами и обязанностями, что и национальные делегации, за исключением права голоса и выдвижения кандидатур в органы МПС.

Россия намерена активно продолжать работу на площадке МПА СНГ в Межпарламентском союзе по вопросам участия членов МПА СНГ в деятельности органов Межпарламентского союза, внесения международно значимых тем для обсуждения и дальнейшего принятия резолюций МПС, обсуждения возможного присоединения к Межпарламентскому союзу государств на пространстве СНГ, которые в настоящий момент пока не принимают участия в работе МПС.

Роль МПА СНГ важна и в другом контексте. После обретения МПА СНГ статуса ассоциированного члена Межпарламентского союза появилась реальная возможность придать русскому языку статус рабочего в МПС. Эта идея нашла свое отражение на встрече В.И.Матвиенко с руководством Межпарламентского союза в ходе 133-й Ассамблеи в Женеве в 2015 году, что небезосновательно дает шанс продвигать эту инициативу в ближайшем будущем.

ПАРЛАМЕНТСКОЕ ИЗМЕРЕНИЕ БРИКС И МПС

Межпарламентский союз имеет все шансы стать институциональным инструментом для сближения позиций парламентариев стран БРИКС. Разделяя позицию, что сегодняшний БРИКС представляет собой сообщество суверенных и равноправных государств планеты, которые являются активными генераторами и участниками интеграционных процессов, способных брать на себя ответственность за состояние дела в мире11, Россия считает важным продолжать совместную работу с коллегами - членами парламентов стран БРИКС на парламентском треке, в полной мере используя механизм Парламентского форума БРИКС, первое заседание которого прошло в Москве в 2015 году.

Так, 20-21 августа 2016 года в Индии был проведен Форум женщин-парламентариев стран БРИКС, ознаменовавшийся принятием Джайпурской декларации, в которой приняты обязательства усилить совместное сотрудничество на основе рамок и соответствующего плана действий, согласованного и подтвержденного на первом форуме парламентариев БРИКС, и укрепить стратегическое партнерство на всех направлениях устойчивого развития, а именно в области экономического роста, социального развития и защиты окружающей среды.

Первые результаты такого взаимодействия уже очевидны: в ходе работы 135-й Ассамблеи МПС в Женеве в октябре 2016 года состоялась встреча председателей и заместителей председателей парламентов стран БРИКС, организованная по инициативе Индии, председательствующей страны в БРИКС в 2016 году, на тему «Парламентское сотрудничество стран БРИКС во имя достижения Целей устойчивого развития».

«МЯГКАЯ СИЛА» ПАРЛАМЕНТАРИЕВ В МПС

Как отмечалось в докладе Генерального секретаря ООН «Взаимодействие между Организацией Объединенных Наций, национальными парламентами и Межпарламентским союзом», «национальные парламенты представляют собой главное связующее звено между правительствами и населением, интересы которого на ежедневной основе они выбраны представлять в отношении всех вопросов в области мира и безопасности, устойчивого развития, демократии, равенства женщин и мужчин и прав человека. Именно парламенты должны принимать законы, которые обеспечивают выполнение международных обязательств в каждой стране»12.

МПС, будучи единственной в своем роде международной парламентской площадкой, обладает в том числе существенными возможностями использования инструментов «мягкой силы»13, то есть «комплекса инструментов и методов достижения внешнеполитических целей без применения оружия, а за счет информационных и других рычагов воздействия»14. И если «мягкая сила» отдельных государств традиционно угнетает любые альтернативы в мире, заставляя потенциальных конкурентов чувствовать себя априори ущербными по сравнению с высокоразвитой частью цивилизации, то в МПС, когда сама эта группа «западных» государств остается в подавляющем меньшинстве по сравнению с представителями различных стран, народов и цивилизаций, просто невозможно навязать единственно верный и универсальный подход к проблеме.

Вместе с тем не стоит думать, что Межпарламентский союз всегда стоит «на страже» российских интересов, что в целом вряд ли возможно ввиду столь широкого национального представительства зачастую с диаметрально разными взглядами. Делегации Федерального Собрания в МПС уже довелось столкнуться с подобным проявлением, когда в 2015 году западные делегации всеми силами блокировали проект российской резолюции, осуждающей внешнее вмешательство во внутренние дела суверенных государств. Однако здравый смысл возобладал, и в апреле 2017 года в ходе 136-й Ассамблеи МПС национальные парламенты из 171 страны мира получат возможность открыто и свободно подтвердить свою приверженность принципу невмешательства во внутренние дела суверенных государств. Именно поэтому следует активнее использовать ресурсы Межпарламентского союза как площадки для двусторонних парламентских контактов, в ходе которых появляется возможность «с глазу на глаз» обсудить существующие различия в национальных подходах по международным вопросам, которые на поверку могут оказаться вовсе не столь радикальными и требующими жесткой противодействующей позиции.

ВМЕШАТЕЛЬСТВО В НЕВМЕШАТЕЛЬСТВО?

Е.М.Примаков писал, что крах однополярной модели тесно связан с полной неудачей политики экспорта демократии15. Стремление силой навязать другим странам «западную модель» демократии без учета исторических, традиционных, социально-экономических, религиозных особенностей стран - объектов такой политики привело к печально известным результатам, которые мы можем наблюдать в Афганистане, Ираке, Ливии и других странах.

Как хорошо известно из новейшей истории, для внешнего вмешательства во внутренние дела суверенных государств могут быть использованы иллюзорно существующие гуманитарные и демократические мотивы в качестве интервенционных оснований. В настоящее время международное сообщество, действуя через Организацию Объединенных Наций, обязано прибегать к соответствующим дипломатическим, гуманитарным и другим мирным средствам в соответствии с главами VI и VII Устава ООН исключительно для того, чтобы содействовать защите населения от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности. Устав Организации Объединенных Наций в пункте 7 статьи 2 устанавливает принцип невмешательства в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства16.

Деятельность Межпарламентского союза в области парламентского недопущения внешнего вмешательства во внутренние дела суверенных государств за последние 20 лет заслуживает отдельного внимания. На заседании 97-й Ассамблеи МПС (Сеул, 1997 г.) принята резолюция «Сотрудничество ради общемировой и региональной безопасности и стабильности, а также ради уважения суверенитета и независимости государств»17. В рамках 104-й Ассамблеи МПС (Джакарта, 2000 г.) консенсусом принята резолюция «Предотвращение военных и других государственных переворотов против демократически избранных правительств и против свободной воли народов, выраженной посредством прямого голосования, а также действий, направленных на грубые нарушения прав парламентариев»18. В ходе работы 126-й Ассамблеи МПС (Кампала, 2012 г.) консенсусом принята резолюция «Обеспечивая надлежащее государственное управление как средство по поддержанию мира и безопасности: извлеченные уроки из недавних событий на Ближнем Востоке и в Северной Африке»19. На 128-й Ассамблее МПС (Кито, 2013 г.) принята резолюция «Обеспечивая «обязанность по защите»: роль парламента в сохранении человеческих жизней»20. 132-я Ассамблея МПС (Ханой, 2015 г.) отметилась резолюцией «Международное право и его соотношение с национальным суверенитетом, принципом невмешательства во внутренние дела государств и правами человека»21.

Резолюция «Роль парламента в предотвращении внешнего вмешательства во внутренние дела суверенных государств», предложенная в МПС российской делегацией для принятия на 137-й Ассамблее МПС, прочно основана на верховенстве международного права и неуклонном соблюдении всех положений Устава ООН. Принципиально при этом, что главную ответственность в вопросах защиты своего населения несут государства. Международное содействие должно носить прежде всего мирный характер с подключением, когда это юридически и политически оправдано, потенциала Главы VI Устава ООН. Применение военной силы может быть правомерным только в крайних случаях и исключительно с санкции Совета Безопасности ООН. Задействуя Главу VII Устава, СБ обязан осуществлять свои уставные функции, руководствоваться основополагающими принципами и нормами права, заложенными в Уставе.

Конечно, суверенитет государства в современном глубоко интеграционном мире не может означать полной независимости государств или тем более их изолированности от внешнего мира. Увеличение числа вопросов, которые государства на добровольной основе подчиняют международно-правовому регулированию, не предусматривает их автоматического изъятия из сферы внутренней компетенции. Более того, несмотря на участившиеся попытки обоснования одними странами необходимости «отказа от суверенитета» в пользу других государств, государственный суверенитет представляет собой абсолютно обязательное условие для существования как отдельных государств, так и мирового порядка. Поэтому принцип невмешательства обретает фундаментальное значение обязательного и необходимого «моста» между традиционной, суверенитетно-ориентированной структурой международного сообщества и «новым» подходом государств, основанном на более плотном межгосударственном взаимодействии и тесной кооперации. Этот принцип сегодня играет роль неотъемлемой защиты, которой государства могут воспользоваться, зная, что интенсивные международные отношения не повлияют на жизненно важные и наиболее значимые государственные внутренние интересы22.

МПС: ЗАВТРА НАЧИНАЕТСЯ СЕГОДНЯ

Внешнеполитические события последнего времени открыто демонстрируют, что Россия не только не может быть изолирована, исключена из процесса принятия глобальных решений, но и сами такие решения не в состоянии воплотиться без нашей важнейшей роли. Очевидно, что бойкот России не удался. Она всегда в полной мере использовала привилегию проводить суверенную и независимую внешнюю политику. Задача парламентариев помогать налаживать рабочие контакты на всевозможных площадках даже в тех случаях, когда само «право на диалог» ставится под сомнение.

В канун 20-летнего юбилея Всеобщей декларации о демократии, принятой как раз на Ассамблее МПС в Каире в 1997 году, было бы логичным обратить внимание членов Межпарламентского союза на поощрение развития демократии в мире, объявить о ложности посыла о якобы единственно «правильной» демократии западного происхождения. Решительно важным для МПС видится заявление о том, что демократия не может сводиться только лишь к «подходу к урнам», но заключается в фундаментальном праве народа выбирать власть и влиять на власть и процесс принятия ею решений, что уже было отмечено Президентом России В.В.Путиным в одной из своих программных статей23. Тем самым Межпарламентский союз может внести уникальный вклад в укрепление демократии как на национальном, так и международном уровнях.

Межпарламентский союз также может продолжить инициировать глобальную парламентскую борьбу с терроризмом, например путем внимательного изучения и реализации идеи, предложенной заместителем председателя Совета Федерации И.М.-С.Умахановым, - разработки всеми его парламентами - членами Антитеррористической хартии мировых религий для противостояния фанатикам и террористам24.

Парламентарии, в свою очередь, также заинтересованы в том, чтобы продолжать поощрять возрастающий интерес общества к участию в парламентском процессе в целях развития межпарламентского сотрудничества, например, путем перевода и подготовки к печати материалов ассамблей, публикации кратких информаций о заседаниях органов МПС, что даст возможность при желании ознакомиться с деятельностью российской делегации на каждой ассамблее Межпарламентского союза.

Межпарламентскому союзу следует сохранить свой уникальный фундаментальный характер глобального форума для парламентариев. И если «гора» (МПС) не могла по объективным причинам «родить мышь» в виде конкретных договоров или конвенций, то уже его целеустремленные усилия по сближению парламентариев, уважение разнообразия и мнения других заслуживают роли маяка, указывающего нынешним и будущим поколениям путь к миру и безопасности.

 

 1The Inter-Parliamentary Union from 1889 to 1939. Published by the Inter-Parliamentary Bureau (Payot, 1939).

 2Швецов В.Л. Межпарламентский союз. М.: Международные отношения, 1969. С. 8.

 3Межпарламентский союз. Постановления конференций и Совета Союза. Спб., 1908. С. 15.

 4Кузьмин Э.Л. Между прошлым и будущим. М.: Юрист, 2014. С. 306-307.

 5Там же. С. 310.

 6Матвиенко В. Межпарламентское сотрудничество продолжается // Парламентская газета. 2014. 20 нояб. // URL: https://www.pnp.ru/opinions/2014/11/20/valentina-matvienko-mezhparlamentskoe-sotrudnichestvo-prodolzhaetsya.html (дата обращения: 11.10.2016).

 7Стенограмма 393-го заседания Совета Федерации. 18 мая 2016 // URL: http://www.council.gov.ru/activity/meetings/67767/transcript/ (дата обращения: 11.10.2016).

 8Устав Межпарламентского союза (МПС) и регламенты уставных органов МПС. М.: Издание Государственной Думы, 2005. С. 6.

 9Лавров С.В. Сделать мир стабильным и безопасным // Международная жизнь. 2015. №10.

10198th Session of the+ IPU Governing Council (Lusaka, 20 March 2016) // URL: http://www.ipu.org/cnl-e/198/summary.htm (дата обращения: 11.10.2016).

11Лукашик К. БРИКС: итоги российского председательства и векторы дальнейшего развития // Международная жизнь. 2016. №2. С. 53.

12Взаимодействие между Организацией Объединенных Наций, национальными парламентами и Межпарламентским союзом. Доклад принят резолюцией А/68/272 Генеральной Ассамблеи ООН от 19 мая 2014 г.

13Подробнее об авторских позициях по вопросу использования «мягкой силы» см.: Косачев К.И. «Мягкая сила» с жесткими последствиями // Российский журнал юридических исследований. 2016. №1 (6).

14Путин В.В. Россия и меняющийся мир // Московские новости. 2012. 27 февр. // URL: http://www.mn.ru/politics/78738 (дата обращения: 11.10.2016).

15Примаков Е.М. Мысли вслух. М.: Российская газета, 2011. С. 154.

16Устав Организации Объединенных Наций (г. Сан-Франциско, 26 июня 1945) // Действующее международное право. Т. 1. М.: Международные отношения, 2007.

17Resolution adopted without a vote by the 97th Inter-Parliamentary Conference (Seoul, 14 April 1997) // http://www.ipu.org (дата обращения: 11.10.2016).

18Resolution adopted by consensus by the 128th Inter-Parliamentary Conference (Jakarta, 20 October 2000) // URL: http://www.ipu.org (дата обращения: 11.10.2016).

19Resolution adopted by consensus by the 126th IPU Assembly (Kampala, 5 April 2012) // http://www.ipu.org (дата обращения: 11.10.2016).

20Resolution adopted by consensus by the 128th IPU Assembly (Quito, 27 March 2013) // http://www.ipu.org (дата обращения: 11.10.2016).

21Resolution adopted by consensus by the 132nd IPU Assembly (Hanoi, 1 April 2015) // http://www.ipu.org (дата обращения: 11.10.2016).

22Cassese A. International Law, Second Edition. Oxford University Press, 2005. P. 54.

23Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. №20. 06.05.2012.

24И.Умаханов предлагает подготовить и принять Антитеррористическую хартию мировых религий для противостояния фанатикам и террористам // URL: http://www.council.gov.ru/events/news/72223/ (дата обращения: 11.10.2016).

 

Константин Косачев, Председатель Комитета Совета Федерации по международным делам, кандидат юридических наук

 

Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован